□ 法制日報全媒體記者 蒲曉磊
12月23日，長江保護法草案（以下簡稱草案）提請十三屆全國人大常委會第十五次會議審議。
作為我國第一部流域法律，草案貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，把生態(tài)修復(fù)擺在壓倒性位置，作出建立綜合管理體系、加大對違法行為的處罰力度等制度設(shè)計，對保護長江流域生態(tài)環(huán)境有重大意義。
焦點一：為什么要制定長江保護法
——保護長江流域生態(tài)環(huán)境
草案提出，為了加強長江流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和環(huán)境治理，促進資源高效合理利用，保護長江流域生態(tài)環(huán)境，推進綠色發(fā)展，制定本法。
全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員高虎城在作草案說明時說，要針對長江流域生態(tài)系統(tǒng)破壞的突出問題，把生態(tài)修復(fù)擺在壓倒性位置，通過保障自然資源高效合理利用，防范和糾正各種影響破壞長江流域生態(tài)環(huán)境的行為，實現(xiàn)保護長江流域生態(tài)環(huán)境、支撐和推動長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的目的。
制定一部全面保護長江流域生態(tài)環(huán)境的法律，針對長江特定區(qū)域、特定問題采取特別制度措施，顯得尤為重要。
中國科學院地理科學與資源研究所研究員楊林生指出，草案針對長江流域生態(tài)系統(tǒng)破壞的突出問題，把生態(tài)修復(fù)擺在壓倒性位置，為長江流域“堅持大保護、不搞大開發(fā)”提供了法律武器。
焦點二：如何理解立法指導思想
——全面貫徹落實習近平生態(tài)文明思想
高虎城介紹說，長江保護立法工作堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，將習近平總書記兩次推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的重要講話精神作為根本遵循。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長江辦政策規(guī)劃處處長衣艷榮說，黨的十八大確立“五位一體”總體布局以來，生態(tài)文明建設(shè)制度密集出臺，長江保護法的立法工作是新時期新形勢下問題導向和目標導向催生的新事物，在立法之初就堅持全面聚焦生態(tài)文明建設(shè)，把保護優(yōu)先、主動修復(fù)和綠色高質(zhì)量發(fā)展的要求貫穿始終，對相關(guān)制度安排通過法律的強制力在流域尺度的國土空間上推動落實，在理念、模式和技術(shù)上都有里程碑式的創(chuàng)新意義。
焦點三：法律適用范圍有哪些
——長江全流域相關(guān)縣級行政區(qū)域
按照流域整體性保護原則，草案第二條以流經(jīng)的相關(guān)19個行政區(qū)域范圍為基礎(chǔ)，將法律適用的地域范圍確定為長江全流域相關(guān)縣級行政區(qū)域。
高虎城說，之所以劃定這樣的范圍，主要有兩方面考慮：一是長江流域除干流外，還包括眾多支流，干支流相互交融、水系相通，立法要遵循長江流域的系統(tǒng)性、聯(lián)系性和完整性特征；二是長江流域涉及的19個省、自治區(qū)、直轄市地域廣大，有些區(qū)域遠離長江水系。為保證科學合理地管理長江流域，草案將管理范圍限定為長江流域內(nèi)的相關(guān)縣級行政區(qū)域。
關(guān)于對行為的適用范圍，草案主要從生態(tài)系統(tǒng)保護的基本要素行為和威脅破壞長江流域生態(tài)環(huán)境的行為兩方面確定了八個方面的行為范圍。
上海社會科學院法學研究所研究員彭峰說，該法是一部以流域生態(tài)保護為中心的法律，從生態(tài)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，是一部流域整體生態(tài)系統(tǒng)的保護法、一部綜合法，而不僅僅是流域水資源保護法，這也是與現(xiàn)有水事立法的最大差異所在。
焦點四：怎樣解決“九龍治水”頑疾
——明確建立協(xié)調(diào)機制
長江保護涉及多個領(lǐng)域、多個部門、多個地方。長期以來統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動的工作機制尚不健全，管理體制條塊分割、部門分割、多頭管理依然存在，干支流、左右岸、上中下游協(xié)同治理能力較弱，必須加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成整體合力。
草案說明指出，制定長江保護法，科學合理劃定各方職責邊界，理順中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動的長江流域管理體制。通過系統(tǒng)性制度設(shè)計，加強山水林田湖草系統(tǒng)治理，建立起全流域水岸協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌、社會共治的綜合協(xié)調(diào)管理體系。為落實黨中央有關(guān)建立“河長制”的要求，并與長江流域協(xié)調(diào)機制相銜接，草案明確規(guī)定市、縣級河長負責落實協(xié)調(diào)機制的有關(guān)決定。
衣艷榮說，協(xié)調(diào)機制的相關(guān)規(guī)定，貫穿于整部草案，涉及多部門協(xié)同或職責交叉的工作，基本都有協(xié)調(diào)機制牽頭組織實施的表述，通過強化協(xié)調(diào)機制職責的制度設(shè)計，可以有效解決管理體制中所謂的“九龍治水”問題。
焦點五：如何做到更嚴厲處罰
——責任更大更嚴，違法處罰更重更硬
栗戰(zhàn)書委員長明確指出：制定長江保護法必須明確各方面的權(quán)利義務(wù)和應(yīng)當承擔的法律責任，對于違反法律規(guī)定破壞生態(tài)環(huán)境的行為，要給予更為嚴厲的處罰，能規(guī)定的盡量規(guī)定、能對應(yīng)的盡量對應(yīng)、能明確的盡量明確、能具體的盡量具體，要充分體現(xiàn)責任更大更嚴，違法處罰更重更硬，切實增強長江保護法的權(quán)威性和可執(zhí)行性。
為此，草案在規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府及其有關(guān)部門職權(quán)的同時，增加了對行使職權(quán)的責任追究規(guī)定；為了加強對長江流域生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的保護，專門設(shè)立了對破壞生態(tài)系統(tǒng)行為和污染環(huán)境行為的處罰；對長江流域長期以來突出的違法采砂活動專門設(shè)立了處罰條款等等。
彭峰注意到，草案首次規(guī)定長江流域設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門可以按照國家有關(guān)規(guī)定提起生態(tài)破壞或者環(huán)境污染損害賠償訴訟。
“按照這一規(guī)定，地方政府及有關(guān)部門對于生態(tài)破壞和環(huán)境污染的行為可以提起損害賠償之訴，而不是依賴于監(jiān)管權(quán)力的形式?！迸矸逭f。
