裁判要點
目前，我國對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的界定，尚未有明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，實踐中特別是對外嫁女及其子女的身份認定爭議較大、較為復雜。
一般講，外嫁女的集體組織成員資格的判斷，以及能否因此享受與其他村民同等待遇，獲得安置補償，應以戶籍為基本原則，同時以是否形成較為固定的生產(chǎn)生活關系為條件進行充分考慮，也就是要對當事人生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地對農(nóng)民的基本生活保障功能等因素綜合認定。申言之，一般從以下幾方面綜合考慮：一是外嫁女的戶籍在征地補償方案確時是否仍然在原集體經(jīng)濟組織；二是征地補償方案確定時，外嫁女是否仍然在集體經(jīng)濟組織實際生產(chǎn)和生活；三是外嫁女是否仍然以原集體經(jīng)濟組織的土地為基本生活保障；四是外嫁女所在集體經(jīng)濟組織的村民代表大會討論決定的意見等。
需要注意的是部分外嫁女長期在外務工，對于戶口仍在原籍的農(nóng)村外出務工人員，各級黨委、政府一直以來都高度重視，制定了一系列保障農(nóng)民工權益和改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的政策措施。其中國務院于2006年出臺的《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中明確指出，要保障農(nóng)民工依法享有的民主政治權利，農(nóng)民工戶籍所在地的村民委員會，在決定涉及農(nóng)民工權益的重大事務時，應及時通知農(nóng)民工，并通過適當方式行使民主權利。該意見雖非行政法規(guī)，但其明確傳遞出的政策導向，即使農(nóng)民工長期在外務工，也不能因此以非“常住”為由，剝奪其所應享有的村民待遇。政府在進行補償安置時，對此也應予以充分考量。
誠然，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，我國農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，村民會議或者經(jīng)村民會議授權的村民代表會議經(jīng)討論，可以對涉及村民利益包括村集體經(jīng)濟所得收益的使用、土地承包經(jīng)營方案等事項作出決定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。但是，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，尤其是不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內(nèi)容。保障婦女兒童合法權益、實行男女平等是我國的基本國策，《中華人民共和國婦女權益保障法》第三十二條、第三十三條明確規(guī)定，婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟組織收益分配等方面，享有與男子平等的權利；任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權益。
據(jù)此，與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，以侵犯婦女權益為代價所作村民會議決定，不能作為否認外嫁女集體經(jīng)濟組織成員資格的依據(jù)。
裁判文書
山東省高級人民法院
行政裁定書
（2018）魯行終2522號
上訴人（原審原告)湯孟孟，女，1990年12月4日出生，漢族，農(nóng)民，住濟寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)疃里鎮(zhèn)西湯村188號。
委托代理人楊力，山東濟州律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）濟寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會，住所地濟寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)麟祥路1號。
法定代表人陳秋生，主任。
出庭負責人劉恒志，濟寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會黨工委委員、副主任。
委托代理人袁翠平，山東公明政和律師事務所律師。
委托代理人鄺梨花，山東公明政和律師事務所律師。
湯孟孟因訴濟寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱濟寧經(jīng)開區(qū)管委會）補償安置一案，不服濟寧市中級人民法院2018年8月30日作出的（2018）魯08行初183號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法由審判員王海燕、韓勇、陳暉組成合議庭，于2019年6月10日公開開庭審理了本案。上訴人湯孟孟的委托代理人楊力，被上訴人濟寧經(jīng)開區(qū)管委會負責人劉恒志，委托代理人袁翠平、鄺梨花到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結。
原審法院經(jīng)審理查明，原告湯孟孟系濟寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)疃里鎮(zhèn)西湯村村民，結婚后其戶口未遷出該村。2016年4月26日，被告濟寧經(jīng)開區(qū)管委會公告了《濟寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)房屋征收補償安置方案》。該方案規(guī)定：本村人口人均無償安置住房40㎡、獎勵5㎡及同時享受按1600元／㎡購買人均20㎡住房獎勵。但該方案第四條第（六）款第1項、第4項又規(guī)定：“出嫁外村（外地）在本村未銷戶的出嫁女及其子女，出嫁女離婚后已與非本村人結婚的，不論戶口是否遷出，其本人及法院判給本人的子女一律不分房，離婚后戶口遷入本村的視為空掛戶”。原告等人認為被告作出的上述方案違法，剝奪了原告應享有的村民待遇，于2016年7月6日以濟寧市人民政府為被告提起行政訴訟，請求確認《濟寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)房屋征收補償安置方案》第四條第（六）款第1項、第4項的內(nèi)容違法并撤銷該內(nèi)容。原審法院于2016年11月10日作出行政判決，撤銷了《濟寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)房屋征收補償安置方案》第四條第（六）款第1項、第4項的內(nèi)容。濟寧市人民政府不服上述判決提起上訴，山東省高級人民法院判決駁回上訴，維持原判。判決生效后，被告未給原告安置房屋，原告提起本案訴訴。請求濟寧經(jīng)開區(qū)管委會在疃里鎮(zhèn)西湯村為其安置住房45㎡，同時享受按照1600元／㎡的價格購買20㎡的住房。
原審法院認為，一、關于本案是否屬于行政訴訟受案范圍?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第(十二)項規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：認為行政機關侵犯其他人身權、財產(chǎn)權等合法權益的。本案中，原告認為其戶口未遷出本村，被告因征收不為其安置房屋的行為侵犯了其分房的權利，而提起本案訴訟，屬于行政訴訟的受案范圍。二、關于原告的訴訟請求能否支持。雖然現(xiàn)行法律沒有對村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定標準作出明確規(guī)定，但根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第一條“為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農(nóng)村建設，根據(jù)憲法，制定本法?！钡纫?guī)定，我國實行農(nóng)村村民自我管理、自我教育、自我服務即“村民自治”的基本社會政治制度，政府對屬于村民自治范圍內(nèi)的事項履行的是指導、支持和幫助職責，而不是直接處理屬于村民自治的各項事務。上述法律第二十四條亦列舉了部分應由村民會議討論決定的事項。根據(jù)該規(guī)定，對于村集體所得收益的使用分配、土地承包經(jīng)營方案、征地補償費的使用分配等涉及村民利益的事項應由村民會議討論決定。是否應按照征收補償方案給予原告房屋安置，屬于涉及村民利益的重大事項，理應經(jīng)村民會議討論決定。本案中，原告所在村經(jīng)村民會議討論決定，原告不得參與此次征收房屋安置，該決議是大多數(shù)村民按照民主程序進行表決的結果，符合《中華人民共和國村民委員會組織法》的相關規(guī)定。原告所稱村民會議決議無效的主張，沒有事實根據(jù)，不予采納。據(jù)此，對原告要求被告為其安置住房45㎡，同時享受按照1600元／㎡的價格購買20㎡的住房的訴訟請求，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回原告湯孟孟的訴訟請求。案件受理費50元，由原告負擔。
湯孟孟不服原審法院判決提起上訴，請求撤銷原審判決，支持上訴人一審訴訟請求。理由如下：一、原審法院判決采信村民會議通過的決定違法，侵害了婦女及所屬子女的權益，不具有合法性。并非村民會議通過的所有決定，人民法院都應當采納，法院應審查村民會議通過的決定內(nèi)容是否合法?！吨腥A人民共和國婦女權益保障法》等多部法律均規(guī)定上訴人的村民待遇應和其他村民完全一樣。因上訴人的戶口沒有遷入婆家，不能享受婆家所在村集體的待遇，被上訴人的行為實際剝奪了一個農(nóng)民基本生活保障和居住條件。二、村民會議記錄不具有真實性。被上訴人不能證明所謂“村民代表”是村民推選產(chǎn)生的，會議代表的簽名、會議的記錄等內(nèi)容不具有真實性。涉案房屋是國有財產(chǎn)，不是處分集體財產(chǎn)，不涉及其他村民利益。
被上訴人濟寧經(jīng)開區(qū)管委會答辯稱，原審法院認定事實清楚，適用法律正確，請求依法駁回上訴人的上訴請求。理由如下：一、被上訴人沒有權利按照涉案片區(qū)安置方案為上訴人安置住房。上訴人所在村莊是舊村改造，方案系村里代表會議通過，項目也由村里具體實施，被上訴人下屬的職能部門僅對拆遷工作進行了指導、幫助、監(jiān)督。二、上訴人不符合方案規(guī)定的參與分房人員條件。上訴人結婚后，長期居住在夫家，在本村無住房，也不實際居住，不履行村民義務，亦不享受村民權利。安置方案并未違反《中華人民共和國婦女權益保障法》，也未違反山東省實施農(nóng)村土地承包法辦法的相關規(guī)定。三、上訴人不屬于村集體組織成員范圍，不能參與村集體利益分配。案涉土地屬于村集體所有，安置房屋的前提是被安置人屬于村集體組織成員。村集體組織成員資格屬于村民自治范疇，由村民會議或村民代表大會決定。四、村民會議內(nèi)容符合法律法規(guī)規(guī)定，合法有效。拆遷安置補償方案、村集體利益分配及村民資格認定均屬涉及村民利益重大事項，應由村民會議討論決定，村民會議紀要合法有效。在法律未對村集體組織成員資格有明確規(guī)定的情況下，司法不宜對村民自治事項進行審查和干預。
各方當事人在原審中提交的證據(jù)和依據(jù)已隨案卷移送本院。本院二審查明的事實與原審法院查明的事實基本一致。
本院認為，本案爭議的焦點是濟寧經(jīng)開區(qū)管委會應否對湯孟孟進行房屋安置。根據(jù)濟寧經(jīng)開區(qū)管委會制定的《濟寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)房屋征收補償安置方案》，只有本村人口才能享受人均無償安置住房40㎡、獎勵5㎡及同時享受按1600元／㎡購買人均20㎡的住房獎勵。由此，湯孟孟是否具有所在村集體經(jīng)濟組織成員資格，是判定其是否享有安置住房資格及應否予以安置的前提條件。
目前，我國對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的界定，尚未有明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，實踐中特別是對外嫁女及其子女的身份認定爭議較大、較為復雜。一般講，外嫁女的集體組織成員資格的判斷，以及能否因此享受與其他村民同等待遇，獲得安置補償，應以戶籍為基本原則，同時以是否形成較為固定的生產(chǎn)生活關系為條件進行充分考慮，也就是要對當事人生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地對農(nóng)民的基本生活保障功能等因素綜合認定。申言之，一般從以下幾方面綜合考慮：一是外嫁女的戶籍在征地補償方案確時是否仍然在原集體經(jīng)濟組織；二是征地補償方案確定時，外嫁女是否仍然在集體經(jīng)濟組織實際生產(chǎn)和生活；三是外嫁女是否仍然以原集體經(jīng)濟組織的土地為基本生活保障；四是外嫁女所在集體經(jīng)濟組織的村民代表大會討論決定的意見等。需要注意的是部分外嫁女長期在外務工，對于戶口仍在原籍的農(nóng)村外出務工人員，各級黨委、政府一直以來都高度重視，制定了一系列保障農(nóng)民工權益和改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的政策措施。其中國務院于2006年出臺的《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中明確指出，要保障農(nóng)民工依法享有的民主政治權利，農(nóng)民工戶籍所在地的村民委員會，在決定涉及農(nóng)民工權益的重大事務時，應及時通知農(nóng)民工，并通過適當方式行使民主權利。該意見雖非行政法規(guī)，但其明確傳遞出的政策導向，即使農(nóng)民工長期在外務工，也不能因此以非“常住”為由，剝奪其所應享有的村民待遇。政府在進行補償安置時，對此也應予以充分考量。
誠然，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，我國農(nóng)村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，村民會議或者經(jīng)村民會議授權的村民代表會議經(jīng)討論，可以對涉及村民利益包括村集體經(jīng)濟所得收益的使用、土地承包經(jīng)營方案等事項作出決定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。但是，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，尤其是不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內(nèi)容。保障婦女兒童合法權益、實行男女平等是我國的基本國策，《中華人民共和國婦女權益保障法》第三十二條、第三十三條明確規(guī)定，婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟組織收益分配等方面，享有與男子平等的權利；任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權益。據(jù)此，與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，以侵犯婦女權益為代價所作村民會議決定，不能作為否認外嫁女集體經(jīng)濟組織成員資格的依據(jù)。
本案中，湯孟孟起訴要求濟寧經(jīng)開區(qū)管委會履行補償安置職責，除此之外，還有十余名外嫁女另案起訴要求對其進行補償安置。這些外嫁女戶口雖都在娘家村莊，但有的長期外出務工，有的離婚后戶口又重新遷回娘家村莊，有的外嫁給城市居民，每人的生產(chǎn)生活情況以及是否與所在村集體經(jīng)濟組織形成較為固定的生產(chǎn)生活關系等都不盡相同，其是否享有戶籍所在村集體經(jīng)濟組織成員資格應加以區(qū)分處理。具體到本案，原審法院沒有查清安置補償方案確定時湯孟孟是否仍然在原集體經(jīng)濟組織實際生產(chǎn)生活，是否仍然以原集體經(jīng)濟組織的土地為基本生活保障，亦沒有查清其婆家是否屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其在婆家村莊是否分配承包責任田以及在婆家村莊是否已經(jīng)享有安置房等情況。原審法院沒有綜合考慮上述因素，僅以“村民自治”為由，把村民代表大會決定的意見作為不予安置外嫁女住房的唯一依據(jù)，屬于認定事實不清，證據(jù)不足。
在審判程序方面，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十九條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第三十條第一款規(guī)定：“行政機關的同一行政行為涉及兩個以上利害關系人，其中一部分利害關系人對行政行為不服提起訴訟，人民法院應當通知沒有起訴的其他利害關系人作為第三人參加訴訟?！北景钢?，被訴行政行為是濟寧經(jīng)開區(qū)管委會拒絕安置房屋的行為。庭審中，濟寧經(jīng)開區(qū)管委會稱安置房占用土地是集體土地，安置房是由社會資金先行墊資建設，待土地征收后再用征收土地補償費與投資方、村委會結算。同時，濟寧經(jīng)開區(qū)管委會也提交了村民代表大會的會議記錄、村里的調(diào)地記錄等證據(jù)，以此證明安置房屋屬于村集體財產(chǎn)，是否予以安置屬于“村民自治”范疇。由此，湯孟孟戶籍所在村民委員會作為涉案土地的“所有權人”，與被訴行政行為之間存在利害關系。原審法院應當通知湯孟孟戶籍所在村委會作為第三人參加訴訟，其應當通知而未通知，遺漏了必須參加訴訟的第三人，屬于違反法定程序的情形，應予發(fā)回重審。
綜上,原審法院認定事實不清，適用法律錯誤，審判程序違法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第三項、第四項之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷濟寧市中級人民法院（2018）魯08行初183號行政判決；
二、發(fā)回濟寧市中級人民法院重審。
審判長王海燕
審判員韓勇
審判員陳暉
二〇一九年六月二十七日
書記員鞠彤
