文/王慧芳 趙靜
破產(chǎn)法律制度旨在實(shí)現(xiàn)債權(quán)人公平受償和誠(chéng)信債務(wù)人重整再生的雙重價(jià)值目標(biāo)，其制度效能的充分發(fā)揮有賴于健全的監(jiān)督程序保障。近年來(lái)，部分地方檢察機(jī)關(guān)以破產(chǎn)監(jiān)督案件的辦理為切入點(diǎn)，聯(lián)合法院、破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)出臺(tái)相關(guān)的監(jiān)督規(guī)范，各地的破產(chǎn)檢察監(jiān)督制度也如火如荼地展開，但有關(guān)制度的完善仍需進(jìn)一步研究。
一、破產(chǎn)案件檢察監(jiān)督制度的具體內(nèi)涵
本文界定的破產(chǎn)案件檢察監(jiān)督制度，是指人民檢察院依據(jù)憲法、人民檢察院組織法及企業(yè)破產(chǎn)法的授權(quán)，對(duì)人民法院審理的企業(yè)破產(chǎn)案件實(shí)行法律監(jiān)督的專門機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定行使法律監(jiān)督職權(quán)，對(duì)破產(chǎn)審判活動(dòng)及破產(chǎn)管理事務(wù)實(shí)施具有法律效力的專門性監(jiān)督與矯正的工作機(jī)制。該制度以保障破產(chǎn)程序公正、維護(hù)各方主體合法權(quán)益、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為核心目標(biāo)，通過(guò)檢察權(quán)的適度介入構(gòu)建司法公權(quán)力的制衡體系。該制度具有以下兩個(gè)典型特征：
首先，其監(jiān)督范圍具有全面性。區(qū)別于傳統(tǒng)民事檢察監(jiān)督偏重于實(shí)體結(jié)果的監(jiān)督模式，破產(chǎn)檢察監(jiān)督不僅涵蓋對(duì)法院審判行為的監(jiān)督，基于維護(hù)公共利益的特殊考量，還將監(jiān)督對(duì)象擴(kuò)展至當(dāng)事人的非理性自治行為以及管理人的履職行為。這種雙重監(jiān)督機(jī)制既保障了當(dāng)事人意思自治的合法表達(dá)，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)公共利益的制度性保護(hù)。
其次，其監(jiān)督重點(diǎn)具有程序性。破產(chǎn)程序的特殊性不僅體現(xiàn)在包含清算、和解與重整三種獨(dú)立程序，更因其需要在有限時(shí)間內(nèi)高效處理破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)以化解企業(yè)破產(chǎn)引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題。因此，破產(chǎn)檢察監(jiān)督特別注重對(duì)各項(xiàng)程序節(jié)點(diǎn)的監(jiān)督，旨在控制破產(chǎn)程序運(yùn)行成本，確保程序推進(jìn)的合法性與效率性。這種程序?qū)虻谋O(jiān)督模式是破產(chǎn)檢察監(jiān)督區(qū)別于其他檢察監(jiān)督的重要特征。
二、破產(chǎn)程序檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)必要性
現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法確立的債權(quán)人自治原則在實(shí)踐運(yùn)行中產(chǎn)生了顯著的監(jiān)督空白。根據(jù)該法第五十九條至第六十四條的規(guī)范要求，除涉及債權(quán)人個(gè)體權(quán)益的事項(xiàng)可由其單獨(dú)主張外，有關(guān)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)管理、變現(xiàn)及分配等重大事項(xiàng)均需通過(guò)債權(quán)人會(huì)議集體表決并由管理人負(fù)責(zé)執(zhí)行。然而，債權(quán)人會(huì)議制度存在兩個(gè)本質(zhì)性缺陷：首先，作為臨時(shí)性議事機(jī)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)監(jiān)督（最高人民法院2023年度司法統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，兩次會(huì)議平均間隔時(shí)間達(dá)4.2個(gè)月）；其次，集體決策機(jī)制運(yùn)行效率低下（據(jù)《中國(guó)破產(chǎn)程序成本研究報(bào)告》披露，單次債權(quán)人會(huì)議平均耗費(fèi)司法資源約8.7萬(wàn)元）。值得注意的是，部分債權(quán)人存在明顯的參與消極現(xiàn)象（某省會(huì)城市中級(jí)人民法院破產(chǎn)案件統(tǒng)計(jì)顯示，38.6%的債權(quán)人連續(xù)兩次未出席相關(guān)會(huì)議），這直接導(dǎo)致管理人在破產(chǎn)程序中獲得過(guò)大的自由裁量權(quán)。這種權(quán)力配置失衡與監(jiān)督機(jī)制缺失并存的制度困境，為檢察機(jī)關(guān)介入破產(chǎn)程序提供了充分的正當(dāng)性基礎(chǔ)。
三、我國(guó)破產(chǎn)案件檢察監(jiān)督問(wèn)題的完善
（一）破產(chǎn)案件檢察監(jiān)督制度的立法完善
我國(guó)破產(chǎn)案件檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能為基本遵循，在系統(tǒng)梳理地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采取“實(shí)踐探索-理論提煉-立法確認(rèn)”的漸進(jìn)式發(fā)展路徑。從制度演進(jìn)模式來(lái)看，當(dāng)前采取的自下而上的實(shí)踐探索方式雖然能夠及時(shí)回應(yīng)司法實(shí)踐需求，但存在理論支撐不足、規(guī)范體系碎片化等明顯缺陷：一方面缺乏對(duì)破產(chǎn)檢察監(jiān)督在國(guó)家治理現(xiàn)代化中功能定位的宏觀把握；另一方面對(duì)監(jiān)督權(quán)的邊界、行使方式等核心問(wèn)題缺乏系統(tǒng)化論證，多停留于對(duì)具體情形的簡(jiǎn)單列舉。這種狀況導(dǎo)致監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、操作指引不明確等問(wèn)題，亟需通過(guò)理論創(chuàng)新和制度重構(gòu)予以解決。未來(lái)制度完善應(yīng)當(dāng)著力實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：從零散規(guī)定到體系化構(gòu)建、從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)預(yù)防、從單一監(jiān)督到協(xié)同治理，最終形成具有中國(guó)特色的破產(chǎn)檢察監(jiān)督制度體系。
我國(guó)破產(chǎn)案件檢察監(jiān)督制度的立法完善應(yīng)當(dāng)把握當(dāng)前《企業(yè)破產(chǎn)法》修訂的重要契機(jī)，著力構(gòu)建系統(tǒng)化、規(guī)范化的監(jiān)督體系。從制度設(shè)計(jì)的宏觀層面，需要重點(diǎn)解決三個(gè)核心問(wèn)題：
其一，在基本法律層面確立檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主體地位，雖然各地檢察機(jī)關(guān)已通過(guò)規(guī)范性文件開展實(shí)踐探索，但由于效力層級(jí)較低、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，監(jiān)督實(shí)效仍顯不足。因此，必須通過(guò)國(guó)家立法實(shí)現(xiàn)制度供給的系統(tǒng)性提升。建議在《企業(yè)破產(chǎn)法》總則中明確規(guī)定“人民檢察院依法對(duì)破產(chǎn)程序?qū)嵭蟹杀O(jiān)督”的基本原則，并通過(guò)具體條款細(xì)化監(jiān)督權(quán)限范圍，為檢察監(jiān)督提供完整的規(guī)范依據(jù)。這既符合我國(guó)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的定位，又能有效解決實(shí)踐中監(jiān)督依據(jù)不足的困境，可以為實(shí)務(wù)中的監(jiān)督活動(dòng)提供明確的法律依據(jù)。
其二，我國(guó)現(xiàn)行破產(chǎn)管理監(jiān)督體制亟待結(jié)構(gòu)性改革，建議將檢察機(jī)關(guān)納入監(jiān)督體系，構(gòu)建“管理人-法院-檢察院”三位一體的新型監(jiān)督架構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，破產(chǎn)審判實(shí)踐中存在的司法權(quán)與行政權(quán)混同問(wèn)題，導(dǎo)致程序異化現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。雖然新破產(chǎn)法確立的管理人中心主義模式在一定程度上規(guī)范了破產(chǎn)程序，但審判監(jiān)督機(jī)制的缺失仍制約著制度效能的充分發(fā)揮。實(shí)證研究表明，隨著破產(chǎn)案件數(shù)量的快速增長(zhǎng)，現(xiàn)有監(jiān)督體系已難以適應(yīng)實(shí)踐需求。值得注意的是，即便未來(lái)引入類似美國(guó)聯(lián)邦托管人制度的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能不僅不會(huì)削弱，反而會(huì)因監(jiān)督對(duì)象的擴(kuò)展而得到強(qiáng)化。這種制度創(chuàng)新既能保持管理人中心主義的基本框架，又能通過(guò)檢察監(jiān)督彌補(bǔ)現(xiàn)有機(jī)制的不足，最終形成權(quán)力制衡、程序規(guī)范的破產(chǎn)治理新格局。
其三，建立分層級(jí)的規(guī)范供給機(jī)制，在企業(yè)破產(chǎn)法中確立基本原則后，由最高人民法院會(huì)同最高人民檢察院制定配套實(shí)施細(xì)則，確保制度適用的統(tǒng)一性和可操作性。需要特別說(shuō)明的是，這種制度設(shè)計(jì)具有雙重價(jià)值：一方面，通過(guò)法律授權(quán)明確檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限，可以消除實(shí)務(wù)中對(duì)檢察介入正當(dāng)性的質(zhì)疑；另一方面，規(guī)范的監(jiān)督程序能夠有效制衡破產(chǎn)程序中的權(quán)力運(yùn)行，防范司法恣意。隨著破產(chǎn)市場(chǎng)化改革的深入，即便未來(lái)引入破產(chǎn)行政管理機(jī)構(gòu)，檢察監(jiān)督仍將在新的制度框架下發(fā)揮不可替代的作用，其監(jiān)督范圍和方式也將隨實(shí)踐發(fā)展而不斷拓展和優(yōu)化，最終形成具有中國(guó)特色的破產(chǎn)程序監(jiān)督體系。
（二）破產(chǎn)案件檢察監(jiān)督制度的內(nèi)容完善
破產(chǎn)案件檢察監(jiān)督范圍的規(guī)范化構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以權(quán)力制衡與程序保障為基本理念。從監(jiān)督領(lǐng)域的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)建立分類分級(jí)的監(jiān)督框架：首要的是對(duì)破產(chǎn)管理事務(wù)合法性的全面監(jiān)督，重點(diǎn)涵蓋管理人履職行為、債權(quán)人會(huì)議決議程序等關(guān)鍵環(huán)節(jié)是否符合法定要求的審查；其次是強(qiáng)化對(duì)破產(chǎn)犯罪行為的專門監(jiān)督，這是檢察機(jī)關(guān)基于憲法定位所特有的監(jiān)督職能，主要針對(duì)破產(chǎn)欺詐、虛假訴訟等嚴(yán)重違法行為。這種“程序監(jiān)督-犯罪追訴”的雙軌制監(jiān)督模式，既體現(xiàn)了對(duì)破產(chǎn)程序特殊性的尊重，又確保了法律監(jiān)督的全面性和有效性，為構(gòu)建規(guī)范有序的破產(chǎn)程序運(yùn)行機(jī)制提供了制度保障。
破產(chǎn)管理事務(wù)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前檢察監(jiān)督工作的重點(diǎn)領(lǐng)域，其監(jiān)督對(duì)象主要涵蓋破產(chǎn)案件承辦法官的審判行為和破產(chǎn)管理人的履職行為。具體監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)維度：其一，構(gòu)建破產(chǎn)管理人履職監(jiān)督體系，通過(guò)參與管理人遴選委員會(huì)工作、列席重大事項(xiàng)聽證會(huì)、監(jiān)督管理人交接程序等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)管理人執(zhí)業(yè)活動(dòng)的全過(guò)程監(jiān)督，這種監(jiān)督模式已在多地試點(diǎn)中取得良好效果，體現(xiàn)了檢察監(jiān)督的預(yù)防性和同步性特征。其二，強(qiáng)化對(duì)破產(chǎn)審判行為的法律監(jiān)督，重點(diǎn)針對(duì)法院作出的四類關(guān)鍵性裁定建立檢察介入機(jī)制：包括破產(chǎn)受理裁定（含不當(dāng)受理或應(yīng)受理而不受理）、程序轉(zhuǎn)換與終結(jié)裁定、重整計(jì)劃批準(zhǔn)裁定以及和解協(xié)議執(zhí)行終止裁定等，為利害關(guān)系人提供有效的司法救濟(jì)渠道。其三，完善對(duì)行政協(xié)作事項(xiàng)的延伸監(jiān)督，對(duì)涉及破產(chǎn)企業(yè)的審計(jì)評(píng)估、資產(chǎn)處置、稅務(wù)處理、工商注銷等行政事項(xiàng)建立協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，確保破產(chǎn)程序各環(huán)節(jié)的合法規(guī)范運(yùn)行。
這種“三位一體”的監(jiān)督架構(gòu)，既體現(xiàn)了對(duì)破產(chǎn)程序特殊性的尊重，又能有效防范各環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險(xiǎn)，為構(gòu)建規(guī)范有序的市場(chǎng)退出機(jī)制提供司法保障。
（三）破產(chǎn)案件檢察監(jiān)督制度的配套制度
破產(chǎn)案件檢察監(jiān)督制度的系統(tǒng)性完善不僅需要著眼于監(jiān)督機(jī)制本身的優(yōu)化，更需重視配套制度環(huán)境的整體構(gòu)建。其中，健全破產(chǎn)處置府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制具有關(guān)鍵性意義。作為破產(chǎn)制度實(shí)施的重要保障機(jī)制，府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制在實(shí)踐中已顯現(xiàn)其獨(dú)特價(jià)值：雖然破產(chǎn)程序在法律層面由法院主導(dǎo)推進(jìn)，但涉及職工安置、稅收處理、信用修復(fù)等衍生社會(huì)問(wèn)題的解決，必須依靠行政機(jī)關(guān)的協(xié)同配合。我國(guó)的府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制雖已取得階段性成效，但仍存在制度化程度不足的缺陷，主要表現(xiàn)為聯(lián)動(dòng)內(nèi)容較為原則、部門職責(zé)界定模糊、工作程序缺乏規(guī)范等結(jié)構(gòu)性短板。為此，建議將檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督主體納入現(xiàn)有機(jī)制，構(gòu)建“政府協(xié)調(diào)-法院主導(dǎo)-檢察監(jiān)督”的新型三元協(xié)同模式。這一制度創(chuàng)新既能保持法院在破產(chǎn)程序中的核心地位，又能通過(guò)檢察監(jiān)督確保程序公正，同時(shí)借助行政力量解決社會(huì)問(wèn)題，最終形成司法權(quán)、行政權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)有機(jī)銜接的破產(chǎn)治理新格局。
構(gòu)建科學(xué)完備的府院協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)確立“依法履職、司法主導(dǎo)、行政協(xié)同、檢察監(jiān)督”四位一體的基本原則體系。首先，各參與主體必須嚴(yán)格遵循法定權(quán)限和程序規(guī)范行使職權(quán)，確保權(quán)力運(yùn)行在法治軌道上。其次，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法院在破產(chǎn)程序中的核心地位，作為司法程序的法定主導(dǎo)者，法院負(fù)責(zé)破產(chǎn)案件的審理和裁決，其他部門的協(xié)作配合應(yīng)當(dāng)圍繞司法程序的需求有序展開。再次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在其法定職責(zé)范圍內(nèi)提供必要的行政協(xié)調(diào)支持，重點(diǎn)解決破產(chǎn)衍生的職工安置、稅收處理、信用修復(fù)等社會(huì)問(wèn)題，但不得超越職權(quán)干預(yù)司法程序。最后，檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)破產(chǎn)程序各環(huán)節(jié)實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)督，確保程序公正和各方合法權(quán)益。這一原則體系既尊重了司法權(quán)在破產(chǎn)程序中的主導(dǎo)性，又發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)的公共服務(wù)職能，同時(shí)強(qiáng)化了檢察監(jiān)督的保障作用，形成了權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約的良性互動(dòng)機(jī)制，為破產(chǎn)程序的規(guī)范高效運(yùn)行提供了制度保障。在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定實(shí)施細(xì)則、建立聯(lián)席會(huì)議制度、完善信息共享平臺(tái)等措施，將這一原則體系轉(zhuǎn)化為可操作的制度安排。
（作者簡(jiǎn)介：王慧芳，河南省焦作市解放區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)，三級(jí)高級(jí)檢察官；趙靜，河南省焦作市解放區(qū)人民檢察院綜合業(yè)務(wù)部副主任）
